민주노총과 공공운수노조가 2022. 6. 15. ILO제소(진정) 주요 내용을 그대로 옮겨적었습니다.
1. 공공부문 노동자의 단체교섭권 및 단체협약 체결권에 관한 결사의 자유 위원회의 기존 견해
○ 위원회는 노사 간 단체교섭에 대한 정부의 개입에 관하여,
- “근로조건에 관하여 사용자와 자유롭게 교섭할 권리는 결사의 자유의 필수적 요소이고 노동조합은 단체교섭 및 기타 법적 수단을 통하여 자신이 대표하는 노동자의 생활 및 근로조건의 향상을 추구할 권리를 가져야 한다. 공공당국은 이러한 권리를 제한하거나 그 권리의 합법적 행사를 방해하는 어떠한 개입도 하여서는 아니 된다.”라면서, 정부에 대하여 “단체교섭이 효과적이기 위하여는 단체교섭은 임의적 성격을 가져야 하고, 그러한 교섭의 임의적 성격을 변경시킬 수 있는 강요 수단의 이용을 수반하여서는 아니 된다.”라고 설시함.
○ 위원회는 공공부문 노동자의 단체교섭권과 단체협약 체결권에 관하여,
- “국가행정에 종사하는 자 이외의 모든 공공분야 노동자는 단체교섭권을 향유하여야 하고 공공분야에서 고용조건 결정과 관련하여 발생하는 분쟁의 해결수단으로서 단체교섭에 우선권을 부여하여야” 하고, “공공당국이 이미 체결한 단체협약의 이행을 방해하거나 제한하는 방식으로 공공당국이 재정적 권한을 행사하는 것은 자유로운 단체교섭 원칙과 일치하지 아니한다.”라고 설시함.
○ 위원회는 공공부문 노동자가 단결권 및 단체교섭 협약 제98호 제4조의 적용 대상인지에 관하여,
- “협약 제98호 및 특히 단체교섭의 장려와 촉진에 관한 제4조는 민간부문과 국영기업 및 공공기관 양자에 적용된다.”라면서, “협약 제98호와 관련하여 국제노동기구의 감독기구들이 규정한 원칙의 견지에서 이러한 단체협약 체결권은 공무원에 대하여만 부정될 수 있고, 공기업체나 독립행정기관에 근무하는 자들에 대하여는 그러하지 아니하다.”라고 하여 공공부문 노동자도 그 적용 대상임을 명확히 함.
○ 위원회는 공공부문 단체교섭의 가이드라인 설정을 위한 노사정 대화에 관하여,
- “교섭 대상을 결정하는 것은 관련 당사자이다. 교섭 대상 사항을 제한하기 위하여 당국이 일방적으로 취한 조치는 협약 제98호와 상충하는 경우가 많다. 특히 단체교섭 가이드라인을 자발적으로 준비하기 위한 노사정 대화는 이러한 어려움을 해결하는 적절한 방법이다.”라고 하여 그 필요성 및 중요성을 확인함.
2. 결사의 자유 위원회의 제2829호 사건 등에 대한 기존 권고 및 대한민국 정부의 미이행
○ 결사의 자유 위원회는 2012년 11월, 전국민주노동조합총연맹과 전국공공운수노동조합이 진정하였던 제2829호 사건에 대한 기존 권고에서, 정부가 공기업·준정부기관 예산편성지침, 경영평가, 감사 등을 통한 조치를 취하기 전에 노동조합과 사전 협의를 할 것을 요구하고, 그러한 조치들이 노동조합운동에 미치는 명백히 심각한 영향에 깊은 우려를 표하며 정부가 위의 조치들이 노동조합운동에 미치는 악영향에 대하여 전체적으로 조사하고 적절하다고 판단되는 모든 구제 조치를 취할 것을 요구하고, 정부가 공공기관 및 사업체에서 신의성실에 입각한 자유롭고 자발적인 단체교섭을 촉진하고 결사의 자유와 단체교섭의 원칙들을 존중하는 가운데 공공부문의 조화로운 노사관계를 증진할 수 있는 선제적인 조치를 취할 것을 요구하였음.
○ 그러나 정부는 이러한 권고에도 불구하고, 아래에서 보듯 여전히 각종 지침과 경영평가 등을 작성함에 있어서 노동조합과 사전 협의를 전혀 거치지 아니하고 있고, 오히려 그러한 일방적인 조치들을 통하여 정부 지침을 넘어서는 임금협약 체결을 금지하고, 직무급제와 임금피크제를 도입하거나 사내대출제도를 축소하거나 특정 임금 항목의 지급 요건 등을 변경하는 등의 단체협약 체결 또는 노사 간 합의를 강요하고, 이미 체결된 임금 관련 단체협약의 이행을 가로막음으로써, 공공부문 노동자들의 단체교섭권과 단체협약 체결권을 계속하여 침해하고 있음.
○ 참고로, 결사의 자유 위원회는 제1865호 및 제1629호 진정 사건에서도 대한민국 정부에 대하여 공공부문 노동자의 파업권이 엄격한 의미에서의 필수사업에서만 제한되도록 「노동조합 및 노동관계조정법」 제71조 제2항의 필수공익사업 목록을 수정하고, 엄격한 의미에서의 필수서비스 분야에서만 파업 대체인력의 투입을 허용할 것 등을 권고하였으나, 정부는 그러한 권고도 이행하지 아니하고 있음.
3. 대한민국 정부의 각종 지침과 경영평가 등을 이용한 공공부문 노동자의 단체교섭권 및 단체협약 체결권 침해의 구조
○ 기획재정부는 매년 <공기업·준정부기관 예산운용지침>(이하 ‘예산운용지침’)을 작성하고, 주기적으로 <공기업·준정부기관 경영에 관한 지침>(이하 ‘경영지침’)과 <공공기관의 혁신에 관한 지침>(이하 ‘혁신지침’)을 개정하여 모든 공공기관에 하달함. <예산운용지침>은 공공기관의 인건비, 경비, 사업비, 자금 및 기타 예산, 예비비 등에 관하여 정하고 있고, <경영지침>은 공공기관의 조직 및 정원, 인사 운영, 예산 및 자금 운용, 이사회의 운영 등에 관하여 정하고 있고, <혁신지침>은 공공기관의 경영혁신, 경영공시, 복리후생제도 합리화 등에 관하여 정하고 있음.
○ 이러한 정부 지침들은 무엇보다 경영평가를 통하여 개별 공공기관의 노사 간 단체교섭과 단체협약 체결에 강력한 영향력과 구속력을 가지게 됨. 기획재정부 장관은 매년 개별 공공기관이 제출한 경영실적보고서 등을 기초로 개별 공공기관의 경영실적을 평가하고, 그 평가결과를 <공공기관 경영평가편람>을 통하여 공개함. 개별 공공기관은 평가결과에 따라 탁월(S), 우수(A), 양호(B), 보통(C), 미흡(D), 아주미흡(E)의 6개 등급으로 분류됨. 공공기관의 노동자들은 해당 공공기관이 부여받은 등급에 상응하는 경영평가 성과급을 매년 차등적으로 지급받고, D 또는 E등급을 부여받는 경우에는 지급받지 못함. 나아가 기획재정부 장관은 평가결과가 부진한 공공기관에 대하여 기관장 및 상임이사를 임기와 무관하게 해임하거나 해임을 건의할 수 있음.
○ 따라서 개별 공공기관과 노동조합으로서는 정부가 각종 지침에서 정한 것과 다른 내용의 단체협약을 체결하거나 노사 간 합의를 할 수 없고, 사실상 공공기관 노동자들의 임금 등 근로조건은 대부분 정부에 의하여 일방적으로 결정되고 있음. 정부가 지침과 경영평가를 이용하여 공공부문 노동자들의 단체교섭권 및 단체협약 체결권을 정면으로 침해하고 있는 것임.
○ 한편 정부는 이러한 지침들이 단지 권고사항에 불과하고 개별 공공기관의 노사는 임금 등 근로조건에 관하여 얼마든지 자유롭게 교섭하고 단체협약을 체결할 수 있다고 주장하면서, 공공기관 노동조합들의 줄기찬 노정교섭 요구에 일절 응하지 아니하고 있음. 공공기관 노동조합들은 진정한 사용자인 정부와 사이에 교섭하거나 최소한의 의견을 제출할 통로조차 가지고 있지 못함.
4. 사례 1 : 총인건비 및 인상률 일방 결정
○ 기획재정부는 매년 모든 공공기관에 공통적으로 적용되는 총인건비 인상률을 기재한 <예산운용지침>을 발표함. 이를테면 <2021년도 예산편성지침>(현재의 예산운용지침)은 개별 공공기관의 2021년도 총인건비를 2020년도 대비 0.9% 이내에서 증액하도록 하였고, <2022년도 예산운용지침>은 개별 공공기관의 2022년도 총인건비를 2021년도 대비 1.4% 이내에서 증액하도록 하였음. 매년의 인상률은 당해연도 공무원 보수 인상률과 일치하는 것으로서 노동조합이나 노동계의 의견은 일절 반영되지 아니함.
○ 개별 공공기관에서 매년 노사 간 임금교섭이 이루어지기는 하지만, 그 임금교섭은 <예산운용지침>에 의하여 총인건비 인상률이 결정된 뒤에야 비로소 진행되므로, 실제로는 공공기관별로 이미 확정된 총인건비 예산을 배분하는 작업에 불과함.
○ 만약 어떠한 공공기관의 노사가 <예산운용지침>에서 정한 총인건비 인상률을 초과하는 임금협약을 체결하게 되면, 해당 공공기관은 그 초과한 금액만큼 다음 연도 총인건비가 감액됨. 따라서 공공기관 노동자들로서는 <예산운용지침>의 기준을 초과하는 임금 인상을 요구하거나 그러한 내용의 임금협약을 체결하더라도 실익이 없게 됨. 또한 해당 공공기관은 경영평가의 ‘총인건비 관리’ 항목에서 3점 만점 중 0점을 받게 됨.
○ 정부가 지침과 경영평가 등을 이용하여 공공부문 노동자들의 임금을 직접적이고 일방적으로 결정하는 것임.
5. 사례 2 : 성과급 지급기준 및 지급률 일방 결정
○ 기획재정부는 <예산운용지침>에서 공공기관들로 하여금 개인별 또는 부서별 성과관리를 위하여 성과급 지급에 관한 차등화된 내부기준을 마련하고 차등 수준을 강화하되, 차등 등급의 수는 성과급을 지급하지 아니하는 최하위 등급을 포함하여 6개 등급 이상으로 하고, 등급별 인원(부서) 비율은 최고 등급은 10% 이상으로, 최저 등급 및 차하위 등급을 합하여 10% 이상으로 하고, 특정 등급이 50%를 초과하지 아니하도록 하고, 차등 수준은 최고 등급 성과급 지급액이 차하위 등급 성과급 지급액의 2배 이상 되도록 함.
○ 또한 기획재정부는 2021년 8월 <공공기관 경영평가제도 개편방안>을 통하여, 공기업의 경우 경영평가 종합등급에서 S등급을 받은 기관의 노동자는 월 기본급의 250%를, A등급을 받은 기관의 노동자는 200%를, B등급을 받은 기관의 노동자는 150%를, C등급을 받은 기관의 노동자는 100%를 각 성과급의 상한으로 하되, D~E등급을 받은 기관의 노동자에게는 성과급을 지급하지 아니하도록 함. 준정부기관의 경우 S등급은 월 기본급의 100%를, A등급은 80%를, B등급은 60%를, C등급은 40%를 각 성과급의 상한으로 하되, D~E등급은 성과급을 지급하지 아니하도록 함.
○ 대법원은 경영평가 성과급이 노동자의 임금에 해당한다고 판단하였는바(대법원 2018. 10. 12. 선고 2015두36157 판결, 대법원 2018. 12. 13. 선고 2018다231536 판결), 이는 정부가 지침과 경영평가를 이용하여 공공부문 노동자들의 임금 수준과 그 지급 조건 등을 직접적이고 일방적으로 결정하는 것으로서, 공공기관 노사 간 자율적 교섭 원칙에 명백히 반하는 것임.
6. 사례 3 : 직무급제 및 임금피크제 도입과 사내대출제도 축소에 관한 노사합의 강요
가. 직무급제 도입 노사합의 강요
○ 대한민국 공공기관에서는 오래도록 직급과 근속연수에 비례하여 임금을 정하는 연공급제가 보편적으로 시행되고 있었으므로, 직무급제 도입은 노사와 정부가 신중한 논의를 통하여 그 도입 여부를 함께 결정하여야 하고, 상당한 검토와 준비 기간이 필요한 상황이었음. 그러나 기획재정부는 2020년 9월 <2020년도 공공기관 경영평가편람>을 수정하여 발표하면서, 경영평가에서 ‘보수 및 복리후생’ 지표의 세부평가내용으로 ‘직무 중심의 합리적 보수체계로의 전환을 위한 기관의 노력과 성과’를 신설하고 비계량 점수 2점을 할당함. 배점된 2점은 직무분석 등 사전절차 이행 시 1점을, 직무중심 보수체계 개편 시 다시 1점을 차등적으로 부여하도록 함. 한편 세부평가내용에서 ‘원활한 노사합의에 기반한 보수규정 등 개정 여부’를 점수에 반영함으로써, 노사 간 직무급제 도입 합의에 이르지 못한 공공기관은 경영평가에서 불이익을 받도록 하여 노동조합의 반대나 반발의 가능성마저 원천적으로 봉쇄함.
나. 임금피크제 도입 노사합의 강요
○ 기획재정부는 2015년 5월, <공공기관 임금피크제 권고안>을 확정하여 모든 공공기관에 임금피크제 도입을 의무화하고, 9월 <2015년도 공공기관 경영평가편람>을 수정하여 임금피크제 도입 여부를 경영평가에 반영하기로 결정함. 임금피크제 도입 여부는 경영평가에서 ‘보수 및 복리후생’ 지표에 비계량 점수 2점이 배정됨. 이로써 공공기관 노사는 임금피크제 도입에 합의할 것을 강요받고, 결국 2015년 말까지 모든 공공기관에 임금피크제가 도입됨. 임금피크제 도입 이후 2018년도까지 개별 노동자들의 임금이 조정되는 기간은 평균 2.5년이었고 1년에 평균 23.0%씩 삭감되어 임금조정기간 동안의 누적 임금삭감률은 56.7%에 달하였음. 반면 정년연장 효과는 미미하여 기존 평균 59.4세에서 60.2세로 증가하였을 뿐임. 그럼에도 개별 공공기관의 노동조합들로서는 경영평가에서 낮은 점수와 등급을 받아 추가적인 불이익을 입는 것을 피하기 위하여 부득이 임금피크제 도입의 합의를 하지 아니할 수 없었음.
다. 사내대출제도 축소 노사합의 강요
○ 기획재정부는 2021년 7월 <혁신지침>을 개정하여 사내대출제도의 대출요건을 강화하고, 대출금액을 축소하고, 대출금리를 인상하도록 모든 공공기관에 지시함. 2021년 10월에는 <2021년도 공공기관 경영평가편람>을 수정하여 경영평가에서 ‘보수 및 복리후생’ 지표의 세부평가내용에 ‘공공기관 혁신에 관한 지침 등에 따른 복리후생비 규정 준수 여부’, ‘사내대출 등 기관별 복리후생 제도 개선 및 과도한 복리후생 항목의 존재 여부’를 추가하고 비계량 점수 1.5점을 배정함. 이로써 공공기관 노사는 사내대출제도 축소에 합의할 것을 강요받음.
7. 사례 4 : 코레일네트웍스 총인건비 인상률 노사합의 무력화
○ 코레일네트웍스는 공기업인 한국철도공사의 자회사이자 기타공공기관으로, 한국철도공사가 수행하는 철도 사업과 관련하여 역무, 발매, 콜센터 상담, 주차, KTX 특송 등 업무를 수행함. 코레일네트웍스의 노동자들은 최저임금 수준의 낮은 임금을 지급받고 있으며 이는 한국철도공사 정규직 노동자의 44.8%에 불과함. 이에 한국철도공사의 노·사·전문가 협의체는 2019년 11월 한국철도공사가 코레일네트웍스에 위탁비를 지급함에 있어 2020년에는 시중노임단가의 100%를 반영하고 2021년부터는 그 금액에 해당 연도의 정부 임금 인상률을 곱하여 반영하기로 합의함.
○ 그러나 코레일네트웍스는 한국철도공사로부터 시중노임단가 100%를 반영한 위탁비를 온전히 지급받았음에도, 기타공공기관으로서 정부의 <예산편성지침>을 준수하여야 한다는 이유로 그 노동자들에게 <2020년도 예산편성지침>에서 정한 저임금 공공기관 총인건비 인상률 상한인 4.3%만을 인상한 임금을 지급함. 결국 정부의 지침과 경영평가에 의하여 공공기관 노사 간 자율적 교섭과 합의의 내용이 무력화되고 저임금 노동자의 최소한의 임금 인상조차 좌절됨.
8. 사례 5 : 통상임금 관련 단체협약 체결 및 노사합의 강요
○ 공공기관들은 통상임금 소송에서 패소할 때마다 노동자들에게 지급하여야 하는 체불임금을 예산 항목 중 (기획재정부에 의하여 총액이 엄격히 정하여져 있는) ‘총인건비’ 항목이 아니라 ‘예비비’ 항목에서 집행하였음. 그런데 기획재정부는 <2022년도 예산운용지침>을 통하여 기존에 예비비 항목에서 집행하여온 통상임금 소송 판결금액 즉 체불임금을 2022년부터는 총인건비 항목에서 집행하라고 지시하는 한편, 만약 그로 인하여 노동자들에게 지급하여야 하는 임금과 체불임금의 합계가 총인건비 기준을 초과할 경우 경영평가에서 감점 조치를 취하겠다고 공표함.
○ 또한 기획재정부는 <2022년도 예산운용지침>에서 개별 공공기관들에게 통상임금 소송 결과를 반영하여 보수규정 및 임금체계를 개편할 것을 명시적으로 요구함. 이에 개별 공공기관의 노사로서는 단체협약 또는 취업규칙을 개정하여 기존에 통상임금에 속하였던 임금 항목들에서 통상임금의 개념 징표인 ① 소정근로의 대가, ② 정기성, ③ 일률성, ④ 고정성을 탈락시키는 방식으로 소송의 판결금액을 줄이거나 ‘0원’으로 만들어야 하는 상황에 처함. 정부가 공공기관 노사 양측에게 특정한 내용의 단체협약을 체결하거나 노사합의를 할 것을 강요한 것으로서, 공공기관 노사 간 자율적 교섭 원칙에 대한 노골적인 위반임.
9. 결론
○ 대한민국 정부의 이러한 행태는 대한민국이 이미 비준한 단결권 및 단체교섭 협약 제98호 제4조의 노사 간 자발적 교섭 원칙에 명백히 위반할 뿐만 아니라, (대한민국이 아직 비준하지는 아니하였지만) 공공서비스 노사관계 협약 제151호 제7조의 공공부문 노동자대표의 근로조건 결정 참여 보장 원칙에도 명백히 위반하기에, 전국민주노동조합총연맹과 전국공공운수사회서비스노조는 이 사건 진정을 제기함.
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